Een nieuwe manier van besturen

Een van de zalen van het Paleis op de Dam te Amsterdam, 21 oktober 1811. Zoals elke dag is de keizer vroeg opgestaan. Vier weken is hij nu in het Nederlandse deel van zijn rijk. De afgelopen dagen heeft keizer Napoleon veel militaire inspecties verricht. Vandaag is het tijd om de indrukken die hij heeft gekregen om te zetten in decreten en besluiten.

Hij heeft klerken laten optrommelen om zijn dictaten vast te leggen. Daarna zullen koeriers de documenten naar Parijs brengen. De keizer ijsbeert door de zaal. Het is koud in het paleis. Maar Napoleon, altijd actief, heeft daar als enige geen last van. Hij heeft alles in zijn hoofd. Als orders op een slagveld rollen de teksten uit zijn mond. IJverig schrijven de klerken zijn besluiten op.

Heel wat decreten vaardigt de keizer vandaag uit. Zo regelt hij de rechterlijke organisatie binnen de zeven Hollandse departementen en verheft hij Zaandam tot stad. Hij sticht nieuwe gemeenten, maar heft ook alle gemeenten met minder dan vijfhonderd inwoners op. Napoleon laat de Nederlandse wegen nummeren als ‘routes impériales’ en voert het Kadaster in. En dat alles op één dag.

Portret van Napoleon Bonparte. Beeld: Noord-Hollands Archief

Eén man de baas

De oude Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden was in 1795 tot een einde gebracht. Natuurlijk, ze was militair veroverd en stadhouder Willem V had moeten vluchten. Maar het was vooral de innerlijke verdeeldheid die de Republiek de das omdeed. Al sinds de Middeleeuwen waren de Nederlanders wars van bazige heersers die hun wel even vertelden wat ze moesten doen en laten. Liever dopten de bewoners van de Lage Landen hun eigen boontjes. En dat had ze in de Gouden Eeuw geen windeieren gelegd.

Nadeel van dit bestuursmodel was dat het vooral goed werkte in tijden van vrede en voorspoed. Bij plotselinge tegenslag, zoals in het Rampjaar 1672 en ook bij de Franse invasie van 1747, was het volk redeloos, de regering radeloos en het land reddeloos. En dat leidde steeds tot de roep om een sterke man. Zowel in 1672 als in 1747 was dat nog een stadhouder van Oranje. Hun tijd was nu echter voorbij. De laatste, Willem V, was met de staart tussen de benen naar Engeland gevlucht.

Karikatuur van Willem V, prins van Oranje, 1797. De gezette prins wordt tijdens zijn ballingschap in Londen door zijn onafscheidelijke slanke secretaris Nassalin (met bochel) aan de arm over straat geleid. Beeld: Rijksmuseum

Niet dat de stadhouder erg veel te vertellen had. De gewesten Holland, Zeeland, Utrecht, Gelderland, Overijssel, Friesland en Groningen beslisten zoveel mogelijk over hun eigen zaken. Over kwesties zoals buitenlandse politiek, oorlogvoering en scheepvaart beslisten de Staten-Generaal. De stadhouder was in de eerste plaats legeraanvoerder als dat nodig was. In vredestijd probeerde hij zoveel mogelijk van zijn aanhangers in de bestuursorganen te krijgen. Niemand had het echt in zijn eentje voor het zeggen.

In de zeventiende en achttiende eeuw, de tijd van het absolutisme, werd Nederland zo steeds meer een vreemde eend in de bijt. Overal trokken de vorsten meer macht naar zich toe. Frankrijk was onder de koningen Lodewijk XIV tot en met XVI daarvan het duidelijkste voorbeeld. En nu was de laatste Lodewijk dan wel ten val gebracht door de Revolutie, maar na tien jaar chaos en revolutie snakte Frankrijk weer naar orde. Daarin voorzag Napoleon Bonaparte. Hij kroonde zichzelf in 1804 tot keizer der Fransen en zette het absolutisme en de centralisatie van zijn voorgangers voort.

Meer nog dan de Lodewijken geloofde Napoleon dat hij met decreten de werkelijkheid naar zijn hand kon zetten. Was er vóór de revolutie nog ruimte voor plaatselijk gewoonterecht, onder Napoleon kreeg heel Frankrijk één rechtsstelsel. Dit recht werd nauwkeurig opgeschreven in een dik wetboek dat Code Napoléon werd genoemd. In dat wetboek werden veel verworvenheden van de revolutie, zoals gelijkheid voor de wet en vermindering van de invloed van de kerk, opgenomen. Alles wat de keizer dacht nodig te hebben, was besluitvaardigheid en een leger gehoorzame ambtenaren om zijn besluiten uit te voeren. Het is niet overdreven om zijn rijk de eerste moderne bureaucratie te noemen.

054cf8f942daeabb3b6d11395fa0cf499ebcf430

Portret Schimmelpenninck

In de vazalstaten die de keizer in heel Europa opzette, gebeurde hetzelfde. In ons eigen land was al vanaf het begin van de Franse tijd een van de belangrijkste kwesties de vraag of de macht bij de centrale regering of bij de gewesten moest liggen. De aanhangers van centralisatie, de unitarissen, hadden geleidelijk de overhand gekregen op hun tegenstanders, de federalisten. Tenslotte dwong Napoleon af dat de Bataafse Republiek in 1805 na tien jaar collectief bewind één machthebber kreeg: raadpensionaris Rutger Jan Schimmelpenninck.

Dat de echte baas natuurlijk keizer Napoleon was, bleek al een jaar later, toen Napoleon de raadpensionaris alweer afzette en zijn eigen broer Lodewijk Napoleon tot koning van Holland benoemde. Toen die hem te eigenwijs werd, lijfde hij het land in bij het keizerrijk. Nederland, eeuwenlang een uitzondering in Europa, was nu gewoon een deel van het geheel. De keizer was de baas. En ook in Nederland werkten eerst de Bataven en later koning Lodewijk aan eenwording van het recht. Dat moest dan wel Nederlands recht zijn. Maar met de inlijving gold de Franse Code Napoléon ook voor Nederland.

Op lokaal niveau was het van hetzelfde laken een pak. Van oudsher waren ook Nederlandse gewesten en steden collectief bestuurd. In 1807 kregen gemeenten een eenhoofdig gezag onder leiding van één burgemeester. Departementen kwamen onder leiding van een landdrost. De hele bestuursstructuur was afgekeken van die in Frankrijk, al werden nu nog wel Nederlandse namen gebruikt. Na de inlijving werden ook de namen van de functionarissen aan de Franse situatie aangepast: de burgemeester werd maire, de landdrost werd préfet.

De slag bij Waterloo, 18 juni 1815. Gezicht op het slagveld op het moment dat de Engelse bevelhebber Wellington hoort dat Pruisische hulp onderweg is. De gewonde Willem, prins van Oranje, wordt links op de voorgrond weggevoerd. Jan Willem Pieneman, 1824. Beeld: Rijksmuseum

Na de Franse tijd hield koning Willem I het principe van eenhoofdig gezag in stand. Hij was koning, hij regeerde met een ministerraad en een parlement. De provincies werden bestuurd door een commissaris en gemeenten door een enkele burgemeester. In de Grondwet van 1814 bleef de eenheidsstaat behouden. Willem I gaf opdracht om een nieuw Burgerlijk Wetboek te schrijven. Dat was uiteindelijk in 1838 klaar. Koning Willem zag heel goed in dat de centrale bureaucratische staat de moderne manier van besturen was. Het oude model was met de val van zijn vader tot een einde gekomen.

Zuyderzée en Bouches de la Meuse

In de loop der eeuwen is er maar weinig veranderd in de regionale indeling van Nederland. De opvallendste veranderingen waren de tweedeling van de wel erg grote provincie Holland in 1840 en de oprichting in 1986 van de provincie Flevoland. Verder zijn hooguit af en toe wat grenzen verschoven. Er is maar één korte periode in de Nederlandse geschiedenis, waarin driftig werd geëxperimenteerd met telkens weer nieuwe bestuurlijke indelingen. Dat is de Franse tijd, van 1795 tot 1813.

3950fc21bb273751e03f31b383c2f07db6f3ac7d

Kaart bestuurlijke indeling 1810

Zoals hierboven vermeld kwam er in 1795 een einde aan de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. Die Republiek had ruim twee eeuwen bestaan en telde zeven gewesten: Holland, Zeeland, Utrecht, Gelderland, Overijssel, Friesland en Groningen. Daarnaast waren er enkele afhankelijke gebieden: Drenthe, Staats-Brabant en Staats-Limburg. Al die gebieden waren geleidelijk ontstaan uit middeleeuwse voorgangers. Hun grenzen waren historisch gegroeid: nooit was er op centraal niveau besloten tot een betere indeling. Voor de oude Republiek kwam de Bataafse Republiek in de plaats. Deze versleet in hoog tempo een aantal grondwetten en staatsvormen, er waren enkele staatsgrepen en elke keer werd het land helemaal opnieuw ingedeeld. De nieuwe machthebbers hadden het idee dat als je een nieuwe grondwet instelde of besloot tot een nieuwe indeling, het land meteen beter te besturen zou zijn. Bij de ene herindeling volgden grenzen en benamingen die van de historische regio’s, bij een volgende was dat totaal niet het geval.

Publicatiedatum: 29/09/2011